2023年3月，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）。2023年9月，国家林业和草原局办公室印发《关于支持光伏发电产业发展规范使用草原有关工作的通知》（办草字〔2023〕126号），为持续推动我区光伏发电产业高质量发展，规范光伏发电项目使用林草地监管要求，现将有关政策内容解读如下。

一、总体规划衔接与选址布局要求

各地要做好光伏发电产业发展规划与国土空间规划的衔接，鼓励利用未利用地和存量建设用地发展光伏发电产业。在市（地）、县(市、区)、乡镇国土空间总体规划中将其列入重点建设项目清单，合理安排新增用地规模、布局和开发建设时序。在符合“三区三线”管控规则的前提下，相关项目经可行性论证后可统筹纳入国土空间规划“一张图”，作为审核审批光伏项目新增用林用草的规划依据。

鼓励在沙漠、戈壁、荒漠等区域选址建设大型光伏基地；对于油田、气田以及难以复垦或修复的采煤沉陷区，推进其中的非耕地区域规划建设光伏基地。光伏发电项目选址应当避让耕地、生态保护红线、历史文化保护线、特殊自然景观价值和文化标识区域、天然林地、国家沙化土地封禁保护区等。新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地。

二、实行光伏项目用地分类精准管控

光伏发电项目用地包括光伏方阵用地和配套设施用地。根据用地性质实行分类管理。

光伏方阵用地确需使用林地的，必须严格采用“林光互补”建设模式，仅限使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域植被覆盖度低于50%的灌木林地，同时禁止使用天然林。严禁采伐林木、割灌除草、损毁原有地表植被，严禁通过采伐改造乔木林地、竹林地等方式变更地类，用于架设光伏板。光伏支架布设须满足生态保护要求，支架最低点应高于灌木高度1米以上，光伏板列间南北向需预留合理净间距，具体标准由各地结合本地地形、植被、气候等实际情况细化确定。同时须配套落实完善的水土保持措施，确保项目区域灌木覆盖度、植被生长状态不低于建设前原有水平。光伏方阵合规使用灌木林地的，施工阶段须按规定办理临时使用林地审批手续，项目运营期间由相关责任主体签订生态保护协议，明确管护责任，项目服务期满后须全面开展生态修复，恢复林地原有地貌和植被状态。

光伏发电项目使用基本草原外草原的，鼓励采用“草光互补”模式。县级林草主管部门要重点指导建设单位规范相关作业施工，光伏板方阵使用草原不改变草原地表形态、不破坏草地原生植被，除桩基用地外，不硬化地面，鼓励采用强度高、生态环保的螺旋架构桩基。施工和检修道路，应尽可能利用现有草原防火道路、牧道、乡村道路等。光伏板方阵建设要考虑沙化退化盐碱化草原植被生长光热条件，以及草原生产经营、草原防火和有害生物防治等作业需求实际，合理设定光伏板下沿架设最低高度，原则上，年降水量低于250毫米的区域，光伏板下沿高度不低于1米；年降水量250—400毫米的区域，光伏板下沿高度不低于2米。用地单位要根据当地水热条件和植被状况，科学编制光伏板下草原生态修复方案，确定光伏板下生态修复和管护措施。各级林草主管部门要加强对用地单位开展光伏板下生态修复的技术指导，按照“以水定绿，采用乡土草种，宜草则草，宜灌则灌，灌草结合”的方式开展生态修复，确保生态修复科学合理。

三、优化项目用地用林用草审批服务机制

各地自然资源、林草主管部门要建立项目用地用林用草审查协调联动机制，及时办理征地或租赁等用地手续。对于符合国土空间规划和用途管制要求、纳入国土空间规划“一张图”的国家大型光伏基地建设范围项目，在项目立项与论证时要对项目用地用林用草提出意见与要求，严格执行《光伏发电站工程项目用地控制指标》和光伏电站使用林地有关规定，保障项目用地用林用草合理需求。

光伏方阵用地在不改变原地类的情况下，允许用地单位与土地权利人以租赁的方式取得，报当地县级自然资源和林草主管部门备案。光伏发电项目配套设施用地统一按照建设用地实施规范管理，依法办理建设项目使用林草地审核审批手续。符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路用地管理。其他道路按建设用地管理。

四、强化项目全过程监管执法

自治区相关部门加强对光伏发电项目建设的指导与监督，促进产业高质量发展。自治区自然资源厅和自治区林草局在开展年度国土变更调查时，将光伏方阵的占地范围作为单独图层进行标注，作为用地监管的基本依据。各地要将光伏发电项目用地纳入日常督察执法，及时发现和严肃查处违法违规用地行为。

五、稳妥规范处置历史遗留项目

2023年3月20日之前，已依据《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）规定批准立项的光伏发电项目（含已动工、未动工建设项目），可继续按照项目立项批复时的用地预审意见及相关用地审批要求实施，严禁擅自扩大项目用地范围，严禁新增占用耕地、林地、草地等土地面积。已取得用地预审意见或地方明确的用地认定意见、但尚未完成立项审批的光伏项目，一律按国家有关《通知》规定严格执行。

生态保护红线范围内零星分布的存量光伏设施，严格依照现行法律法规实施监督管理，严禁任何形式扩规、改扩建，不得突破现有设施规模和占用范围。项目运营期满后，由项目建设单位全面负责开展场地清理、植被恢复等生态修复工作，切实恢复区域生态环境。

各地要压实属地监管责任，细化管控举措、平衡建设发展与生态保护。各部门严把项目准入审批关口，健全多部门常态化联合监管机制，实行项目全流程闭环管控。强化政策宣传和落地督导，规范产业发展秩序，推动光伏产业绿色规范高质量发展。

附件：

1.自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号).pdf

2.国家林业和草原局办公室关于支持光伏发电产业发展规范使用草原有关工作的通知（办草字〔2023〕126号）.pdf

西藏自治区林业和草原局

2026年9月7日