据能源圈了解到，在全球气候变化日益严峻的背景下，绿色低碳转型已形成全球共识和一致行动。为了实现可持续、高质量发展，在统筹国内、国际两个大局的基础上，我国政府明确提出碳达峰、碳中和的宏伟战略目标。作为社会发展的核心要素性部门和二氧化碳排放的主要来源，能源部门的高质量发展成为我国实现碳达峰、碳中和目标的“牛鼻子”。做好能源的高质量开发和高效率利用，成为带动社会经全面减排、低碳发展的关键。

“十四五”是我国碳达峰、碳中和的攻坚期、窗口期，也是能源转型的关键期，《能源法》的制定是“十四五”我国能源政策体系发展的取得的重大成果。其中，能源高质量开发和高效率利用是能源开发利用章节提出的核心要求。

以需求导向确定开发利用目标

能源是社会发展的支柱性要素产业，关系到社会运行的各个方面，高质量的能源供给是社会高质量发展的前提。近五年，我国一次能源生产量年均增速约5%，能源生产增加量完全覆盖能源消费增加量，能源自给率均超过80%，为经济发展提供了有效保障。根据国家统计局公报，2023年我国能源消费总量57.2亿吨标准煤，比上年增长5.7%，有效的支撑了我国的经济社会发展。根据我国主要能源研究机构预测，我国能源消费峰值将达到66亿吨标煤，还有很大的需求增长空间，这对能源开发量提出了很高的要求。

与此同时，自《巴黎协定》签订以来，全球在低碳发展方面形成了更加明确的共识和更加一致的行动，2016～2023年，全球碳排放强度下降20%左右，我国下降27.7%成效显著。但是，相较于OECD国家已经实现碳达峰，进入经济发展与碳排放脱钩的发展阶段相比，我国目前尚处在碳达峰前期，碳排放量仍然处于高速增长状态，这将会加大我国“碳中和”阶段的压力。与此同时，我们也需要看到，欧美等发达经济体还在不断提升碳减排目标，欧盟正式开征碳边境调节税日期临近。这些都对我国对能源发展的“低碳化”品质提出了更加迫切需求。

《能源法》明确提出能源开发利用要以国家经济社会可持续发展的需要为前提，而要做到“可持续”就要以我国能源资源禀赋情况为依托，以“清洁低碳、安全高效”的能源发展方针为指导，统筹兼顾保障能源安全、优化能源结构、促进能源转型和节约能源以及保护生态几个维度的发展目标。

以结构优化目标确定开发利用优先序

能源结构调整是能源转型的关键，我国长期以来受资源禀赋、能源技术等制约，能源结构一直以煤为主，煤炭生产和消费占比均在50%以上。近年来，随着风、光等可再生能源技术和产业的发展，国际社会对于能源从资源依赖型走向技术依赖型的方向更加明确，过去五年，全球风能与太阳能发电量年均增速分别达到12.7%和23.2%，我国占全球增量比重分别达50.2%和38.6%，领跑全球。2024年上半年，全国可再生能源发电新增装机1.34亿千瓦，同比增长24%，占全国新增电力装机的88%。根据预测，我国实现碳中和目标，我国非化石能源占比要达到80%以上，这需要打破现有各能源品种各自为战的发展模式，但是考虑到不同能源品种差异，在管理方面需要有所区别，因此虽然在能源政策制定方式上要分别制定，但是在能源发展节奏方面要统筹安排。所以《能源法》在这个问题上为不同能源品种给予了不同的发展定位。明确提出支持优先开发可再生能源，合理开发和清洁高效利用化石能源。这充分体现了我国在发展绿色低碳转型过程中要求的“先立后破”的思想，将具有低碳属性的可再生能源列入优先发展序列。同时，为了稳定能源供给，在可再生能源等非化石能源在“立”的过程中，要像习近平总书记说的：“不能把手里吃饭的家伙先扔了”。所以对化石能源要有条件的使用，既要保证支撑社会发展的能源供给，又要防止达峰阶段冲高达峰，提高碳中和的难度，“合理”即是要求化石能源开发要以保障基础需求为原则，做到清洁、高效利用，在满足能源发展需求的同时最大限度的满足保护生态环境和低碳发展的需求。

为了保证这样的开发利用秩序能够贯穿未来我国的能源生产的消费全过程，《能源法》还将“非化石能源开发利用目标”和“可再生能源消费最低比重目标”上升为法律制度，通过发展目标的引领作用，调控不同能源品种的发展节奏；通过消费需求的传导，促进能源生产侧结构性调整，保障能源结构调整按照预定目标高效推进。

以高效、集约、节约为目标，促进能源应用质量提升

从应用端强化能效提升，降低碳排放强度是我国碳达峰、碳中和目标实现的必然要求。根据IEA研究表明，以购买力平价GDP计算，我国单位GDP能耗与发达国家差距缩小，但仍高于主要发达国家水平。例如，2023年美国、英国、德国和日本等发达国家的单位GDP能耗普遍在2000-4300兆焦/千美元之间，而中国则高达9713.4兆焦/千美元，足见我国在应用端的提升空间还很大。在提高能源应用效率，集约、节约应用能源方面，需要做到：第一，要强化节能低碳意识，加强节能管理，利用数字化网络化智能化监管能耗，实现对能源产生和消耗的精细化管理，及时排查生产过程碳排放量，不断提升节能减碳水平。第二，深化调整能源供给与消费模式，推动分布式能源供给能力的提升。从效率角度看，电力的就地生产、就近消纳的效率是最高的，以往受制于化石能源资源分布限制和环境保护要求，集中式的能源开发一直处于绝对主导地位，随时可再生能源的发展，分布式能源开发在提高能源效率方面，潜力巨大；第三，以提高终端能源利用效能为目标，推进多能互补集成供能基础设施建设，提升能源综合梯级利用水平。推动普及用能自主调优、多能协同调度等智能化用能服务，引导用户实施技术节能、管理节能策略，大力促进智能化用能服务模式创新，拓展面向终端用户的能源托管、碳排放计量、绿电交易等多样化增值服务。

《能源法》明确提出“国家推动提高能源利用效率，鼓励发展分布式能源和多能互补、多能联供综合能源服务，提高终端能源消费清洁化、低碳化、高效化、智能化水平”要求，同时确立了绿色电力证书制度等制度和优先采购制度。大大提高了用户端提高能源效率和更大规模使用绿色电力的积极性。此外还对相关政府部门做出了管理保障机制设置，要求县级以上人民政府有关部门提出了相应的管理要求，包括加强能源需求侧管理，引导能源用户调整用能方式、时间、数量等，提高能源利用效率。

强化能源普遍服务保障，统筹公平发展

能源是关系国计民生的重要行业，其中电力、燃气、热力供应均与人民生活、生产息息相关，既是民生保障能力的体现，也是营商环境水平的体现，与经济社会发展密不可分。相关企业有义务保证电力、燃气、热力的持续、稳定供应，保障包括城乡居民、工商业企业、公共事业单位等各类能源用户能够公平、稳定获得能源服务。

我国能源普遍服务水平近年来取得巨大的发展成绩，根据国家能源公布信息，我国2015年底，全面解决全国无电人口用电问题，在发展中国家中率先实现人人有电用。2020年底，实现了县县通大电网，大电网覆盖范围内村村通动力电，有力保障了农村生产生活用电需求。同时，积极回应群众绿色生活用能所盼所需。因地制宜推进北方地区冬季清洁取暖，居民取暖条件显著改善。充电基础设施快速发展，建成电动汽车充电桩接近1000万台，95%以上的高速公路服务区配建了充电设施，形成世界上数量最多、服务范围最广、品种类型最全的充电基础设施体系。能源普遍服务的低碳化水平提升，直接推动了消费侧减排能力的提升。

我国在推动全国范围内能源普遍服务保障能力提升的同时，特别强调农村地区，特别是革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区农村的能源发展。由于这些区域的商业化能力较弱，作为商品的能源产品在这些区域的覆盖单纯依靠市场自发行为力度有限，因此我国对于此类地区给予重点关注，这既是能源普遍服务的要求，也是我国公平发展，共同富裕的要求。《能源法》在此处也做了机制的保障性设置，要求县级以上地方人民政府应当统筹城乡能源基础设施和公共服务体系建设，推动城乡能源基础设施互联互通。农村地区发生临时性能源供应短缺时，有关地方人民政府应当采取措施，优先保障农村生活用能和农业生产用能。

碳达峰、碳中和问题归根到底是发展问题，我国《能源法》关于能源生产和应用的规范设置充分的反映了发展优先的理念。以优化能源结构、促进低碳发展为目标提出的具体规范措施，弥补了我国能源长期分领域而治，缺少法律层面统筹性规范引导的不足。将能源高质量开发和高水平利用目标以具象化产业发展要求予以明确。能够有效帮助我国能源产业相关主体确定发展方向，明晰发展路径，为促进实现能源清洁低碳、安全高效的目标奠定更为坚实的制度基础。