据能源圈了解到，11月25日，市场监管总局与国家能源局召开专题会议，在能源领域建立跨部门协同监管工作机制。会议指出，要贯彻落实党的二十届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，聚焦能源行业自然垄断环节监管，加强市场监管、行业监管衔接配合，推进体制机制创新；聚焦全国统一大市场建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用；聚焦电力价格监督检查，推动政策规则有效落地和市场有序竞争，深入开展协同监管，形成强大合力。下一步，市场监管总局和国家能源局将定期进行工作协调，研究推进协同监管具体举措，推进协同监管工作走深走实，维护能源领域市场秩序，促进行业高质量发展。

习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第二十三次会议通过的《关于进一步提高政府监管效能推动高质量发展的指导意见》指出，“对涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的监管事项，要建立健全跨部门综合监管制度，完善各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的协同监管机制。行业主管部门要严格落实行业监管职责，相关监管部门要切实履行各自职责范围内监管责任”。市场监管总局与国家能源局建立跨部门协同监管机制，也是落实党的二十届三中全会精神的重要举措，三中全会关于全面深化改革的决定指出：“推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制”。目前，电力市场化改革已经进入深水区，油气领域市场化改革也在稳步推进，传统适应计划体制的监管机制已经难以适应改革发展需要，迫切需要进一步健全跨部门协同监管机制。

《电力监管条例》与《反垄断法》的背景

能源领域行业监管与市场监管协同，在我国还经历了一段有别于其他国家的发展历程。早在上一轮电力体制改革中，作为行业监管机构的原国家电力监管委员会（以下简称“原国家电监会”）在2005年就推动出台了《电力监管条例》，这也是能源领域首部单行的行政法规，为电力监管提供了法律依据。由于原国家电监会的使命是推动建立电力市场并进行市场监管，《电力监管条例》第十四条还专门规定：“电力监管机构按照国家有关规定，对发电企业在各电力市场中所占份额的比例实施监管”。这一条款的立法初衷也是避免单个发电企业在市场中所占份额过高，形成垄断而进行垄断定价。然而，什么样的市场份额比例才是适宜的，这点在学术研究和实务界并没有形成明确结论。这也导致该条法规停留在纸面上，原国家电监会也并未制定相应的配套细则去执行。

2007年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》），对《电力监管条例》中悬而未决的问题进行了进一步的规定。例如，《反垄断法》第三章关于滥用市场支配地位规定中的第二十四条提到，一个经营者市场份额达到二分之一、或两个经营者市场份额达到三分之二、或三个经营者市场份额达到四分之三的，就可以认定相关经营者具有市场支配地位。而且《反垄断法》第二十二条规定，具有市场支配地位的经营者，不得以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品。这补充了《电力监管条例》的不足。事实上，《反垄断法》是我国2001年加入世界贸易组织（WTO）之后，为适应WTO关于市场经济地位有关要求而制定的一部法律。《反垄断法》在市场经济国家中有着“经济宪法”的地位，出台《反垄断法》标志着一个国家被WTO其他成员国认定为市场经济国家。更为重要的是，《反垄断法》的出台，为市场监管提供了更充分的法律依据。市场监管部门也可以据此开展相应的反垄断执法，维护公平市场竞争秩序。

行业监管与市场监管之间的协同，也不仅限于电力市场中市场份额的认定问题，两者交叉的内容很多，并且还会随着改革的深入而进一步扩展。但受制于部门立法体制，一部法律法规的出台和执法，往往由同一个部门负责。即便监管范围出现交叉，部门之间的执法也可能缺乏相应的协调机制。以2017年电力反垄断案为例，国家发展改革委指导山西省发展改革委对山西省电力行业协会组织23家火电企业达成并实施直供电价格垄断协议一案作出处理决定，依法处罚7338万元。此案的处罚决定由当时的反垄断执法机构作出，行业监管部门并未实施处罚。由于《反垄断法》是全国人大常委会制定的法律，而《电力监管条例》只是行政法规，从法律位阶来看，《反垄断法》的法律效力高于《电力监管条例》。在实际执法过程中，这会造成市场监管机构与行业监管机构对某一个违法事实认定出现不同意见时，市场监管机构的“决定权”大于行业监管机构。

值得注意的是，《反垄断法》反的不是企业的垄断地位，而是垄断行为。《反垄断法》第一条开宗明义地指出，“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，……，制定本法”。也就是说，某个企业拥有100%的市场份额，也未必是《反垄断法》的执法对象，但如果某个企业的经营行为产生了排除、限制竞争的效果，就要受到《反垄断法》监管。这点在能源领域具有重大意义，因为能源领域中的管网传输环节都具有自然垄断性质，自然垄断并不是《反垄断法》一定要规制的对象；相反，《反垄断法》对自然垄断业务还进行了豁免。例如，《反垄断法》第八条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”。这也意味着执行《反垄断法》并不意味着要拆分经营自然垄断业务的企业，但这类企业并不能因为豁免就处于监管范围之外。《反垄断法》第八条规定：“国家……对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步”。也就是说，自然垄断业务的价格是受国家监管的，不能由企业自主定价，而且，国家对自然垄断业务定价的目标是要维护消费者利益，促进技术进步。这就意味着，自然垄断定价不会太高而让消费者承担不起，也不会让企业发生严重亏损而无力投入研发和科技创新。

行业监管和市场监管的关系定位

发达国家对行业监管和市场监管之间的跨部门协同有较丰富的经验。首先，正式的法律制度对此给予了法律授权，美国和英国的能源法律法规中都有明确规定，能源行业监管机构负责行业内的反垄断执法。其次，监管机构间建立了合作机制，行业监管机构和市场监管机构签订合作执法的备忘录，并定期召开包括能源、铁路、电信等行业监管机构和市场监管机构共同参与的论坛。第三，监管机构之间的人员交流频繁，这既包括中下层员工跨部门的挂职和借调，也包括不同监管机构领导的交流任职，例如，市场监管机构的副职提拔为能源监管机构的正职，通过这种形式来使不同监管机构的监管理念交流融合。

对跨部门协同监管的问题，我国在地方层面曾做出过有益探索。例如，国家能源局南方能源监管局和广东省发展改革委在2017年就出台了《关于建立广东电力市场反垄断联合执法工作机制的通知》（南方监能市场〔2017〕139号），双方同意在电力市场运行监测、违规信息共享及会商、违规行为联合查处、宣传培训教育等方面建立健全联合执法工作机制。不过，该执法协议的作用仅限于广东省范围之内，产生的影响较为有限。

现阶段，党中央明确提出跨部门协同监管的总体要求，再加上电力行业全面放开燃煤发电上网价格，多个省份电力现货市场已经进入正式运行，行业监管部门与市场监管部门强化跨部门协同监管的需求已经大大提升。行业监管机构面临的问题是，尽管对行业运行中存在的问题有更全面的了解，但监管法律依据和处罚力度不足。《电力监管条例》对电力企业的违法行为仅能处以100万元以下的罚款，而《反垄断法》对于经营者的违法行为，可以处上一年度销售额百分之十以下的罚款。因此，行业监管部门在日常市场监测中发现电力企业违反市场运行规则，且符合《反垄断法》的处罚条件时，可以与市场监管部门展开联合调查和处罚，这大大增加了监管的威慑力。而对于市场监管部门而言，案件查处的线索来源主要还是有关当事人的举报，并且执法层次仅限于省级层面，线索搜集能力不足。跨部门协同监管也有利于市场监管部门进一步拓展线索来源，使《反垄断法》在能源领域得到更好的落实。

放眼未来，相关部门还应该在法律制度层面进一步明确有关的协同监管机制。例如，2007年出台的《反垄断法》草案中曾经规定，“有关部门或者监管机构对本法规定的垄断行为未调查处理的，反垄断执法机构可以调查处理。反垄断执法机构调查处理应当征求有关部门或者监管机构意见”。这一条款也明确了不同监管机构在涉及交叉监管事项的关系，并赋予市场监管机构兜底监管的权力。但是，由于种种原因，该规定并未出现在正式出台的法律条文之中，《反垄断法》2022年的修订也未涉及这点。市场监管总局和国家能源局跨部门协同监管工作机制的建立与运行，能够为相关的法律修订积累实际经验，为法律制度的进一步完善铺平道路。